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园区“走出去”的法律风险分析(中)
来源:同济大学发展研究院 浏览次数:38 日期:2017-3-28  加入收藏

引言

我国已经在15个国家建设了19个国家境外经贸合作区,园区多分布在亚洲、非洲和东欧,其中部分国家政局不稳,在政治、经济、法律、文化、信用等诸多方面为园区发展带来了阻碍。为此,我国与相关国家签订双边投资保护协定,其主要作用在于保护投资国对东道国的投资安全,具有法律效力,能直接约束投资国与东道国,是应对东道国法律风险的有效有段。此外,在国际上还有诸多关于多边投资的条约。然而,实践证明,法律风险仍然是产业园区走向海外所面临的最大风险。

园区“走出去”面临法律风险的原因 1.国内立法层面的原因(1)法律层级较低并缺乏园区基本法。我国目前没有制定有关产业园区的基本法,国家层面只有原国家科学技术委员会制定的部门规章《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》,以及各省级和地市级政府制定的地方法规规章,这些法律的效力偏低,产业园区走出去遭遇的法律风险都是涉及到国家之间的经济政治利益,依靠国内的部门规章和地方法规规章难以有效保护产业园区在海外的利益。(2)产业园区的法律地位并未法定。我国基本法律目前对国内产业园区的法律地位、目标任务、发展方向、财政税收等都未有明确规定,致使国内数量众多、不同层级产业园区的法律地位都未有法定,在建设海外园区方面仅有商务部、财政部推进境外经贸合作区建设所颁布的部分部门规章,对于国内产业园区走向海外设立新园区并未有相关法律的明确规定,一旦园区在海外遭遇严重的法律风险,从国内法层面寻求救济存在一定的困难。(3)对于风险防范的规定尚未形成法治化机制。商务部目前在其网站上已经建立了境外风险防范、对外投资和经济合作、国别指南、对外投资合作信息服务系统等模块,定期发布信息,也颁布了防范风险的相关管理办法,但主要集中于经济风险领域,对于法律风险方面预警不足,相关的风险管理办法法律位阶较低、且缺乏全方位的法治化风险管理制度。2.东道国自身法治化不足为配合国家一带一路战略的推进,园区在走出去时的投资目标国主要以一带一路沿线国家和非洲国家为主,这些国家中大部分为发展中国家,本身经济基础较为薄弱,多党制盛行,政局不稳,导致目标投资国自身法治发展不足。(1)政局不稳致使法律变化较快。法律制度存在“朝令夕改”的现象,尤其是关于承诺有关引进外国资本方面的法律优惠,随着政府换届,不同政党的上台,其代表的利益集团可能会与前任政府不同,对不同的国外投资者的倾向程度也必然不同,即使相关投资优惠是以法律形式予以确定的,但也存在相关法律被搁置、修改甚至废止的情况,法律的持续性令人堪忧。(2)法律执行力不足。首先,国家政局不稳,必然带来法律制度的频繁变化,法律制度变化太多太快,其在执行力方面必然不足;其次,相关国家中国家政治体制差别很大,有联邦制也有中央集权制,有君主制也有民主共和制,各个国家的法律体系不同,有大陆法系也有海洋法系,甚至同一国家内部分属不同法律体系,法律之间也存在冲突,致使法律欠缺执行力;最后,相关发展中国家内部的经济发展水平不一,也给法律制度的执行带来一定的困难。

(3)复杂的国内外形势影响法律体系建设。2008年国际金融危机以来,国际经济复苏举步维艰,国际形势复杂多变,“一带一路”相关国家内部存在经济发展缓慢、宗教矛盾、民族问题和恐怖主义威胁等诸多问题,也使得部分目标投资国难以建立起健全稳定的法律体系。健全稳定的法律体系对促进经济发展尤为重要,在吸引外国投资方面更是如此。

3.产业园区自身法治意识不足(1)对东道国法律制度不熟悉、法律风险评估不足。相对于欧美等发达国家,国内目前对“一带一路”相关国家的熟悉程度偏低,加之语言障碍,熟悉目标投资国法律制度的专业性法律人才和专业法律服务机构极为匮乏。虽然商务部每年定期发布《对外投资合作国别(地区)指南》,但毕竟有其滞后性,难以及时反映东道国法律制度的变化,这大大增加了产业园区对投资目标国法律制度调查的成本。此外,产业园区走出去更多是以经济利益为目标,在进行投资评估时多是从经济利益的角度来思考,可能会忽视法律风险或者甘愿冒一定的法律风险,这也为将来面临法律风险埋下了隐患。(2)产业园区自身的经营方式并未实现法治。国内的产业园区以政府主导型为主体,国家层面并未制定园区基本法律,虽然各省级政府制定了产业园区管理条例,但真正对建立运营园区的起主导作用的是国家和各省级政府的产业政策,这也造成了园区在运营中忽视自身法治意识的培养,依法治园的意识不足,在走出去的过程中必然导致在东道国“法治水土不服”;再者,国内园区多为政府主导的产物,政府制定关于产业园区的法律法规时必然会重点考虑园区的利益,而在东道国,其制定产业园区相关法律时必然是以自身利益为出发点,这也是导致产业园区“法治水土不服”的重要因素。

(3)未充分利用相关法律手段来维护自身权益。截至2014年底,我国已与130个国家签订了双边投资保护协定,这些双边投资协定对我国和投资国均有法律约束力,但是,国内企业并未能有效利用该类投资保护协定、维护自身权益,借鉴国内走出去企业的经验教训,园区在走出去的过程中应避免此类错误,积极运用相关法律和条约维护自身权益。


来源:《2015中国产业园区持续发展蓝皮书》




 
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